Cinq années de « Guerre au Terrorismo »<BR />Etat d’urgence permanent

A world of conflict since 9/11
The will to underdemocratic power

Par Philip S. Golub *
Le Monde Diplomatique. Paris, Septembre 2006.

Rarement la distance entre démocratie réelle et démocratie formelle a été aussi grande. Partout ou presque, dans les pays démocratiques « avancés », des exécutifs faiblement légitimes gouvernent depuis des années sans - et souvent contre - l’assentiment populaire. En France, au Royaume-Uni, aux Etats-Unis et ailleurs, le pouvoir exécutif s’est autonomisé de la société, lui imposant, dans une marche en avant néolibérale et néoconservatrice aveugle, des « réformes » sociales régressives, ainsi que des mesures disciplinaires et sécuritaires de plus en plus répressives.

On assiste, dans le même temps, à une concentration du pouvoir exécutif et à une marginalisation des contre-pouvoirs ; parfois même, comme c’est le cas au Royaume-Uni et aux Etats-Unis, à une remise en cause fondamentale des équilibres institutionnels qui fondent depuis ses origines le projet libéral démocratique. Ce double mouvement d’autonomisation et de concentration du pouvoir a été puissamment amplifié par la « guerre contre le terrorisme » et l’état d’exception qui, depuis 2001, surdéterminent les champs du réel.

Au Royaume-Uni, le gouvernement de M. Anthony Blair a accentué le mouvement déjà apparent sous Mme Margaret Thatcher (1979-1990) de « présidentialisation » des institutions britanniques. Ces dernières années, le premier ministre a tenté de reconfigurer les équilibres institutionnels en sapant les prérogatives du parlement, en limitant l’autonomie de la justice et en restreignant les libertés. Il en va ainsi du Criminal Justice Act (loi sur la justice pénale) (2003), « qui impose des peines obligatoires et minimales, et réduit la capacité des juges à adapter la sanction aux cas particuliers » ; du Prevention of Terrorism Act (loi sur la prévention du terrorisme) (2005), qui « permet au ministre de l’intérieur de restreindre la liberté des personnes soupçonnées d’être impliquées dans des activités terroristes », sans garantie judiciaire adéquate ; et de l’Enquiries Act (loi sur les procédures) (2005), « qui limite l’indépendance des juges nommés pour prendre en charge la direction des enquêtes, cela en autorisant les ministres à choisir les éléments de preuve qui pourront être, ou non, rendus publics [1] ». Plus grave encore, l’habeas corpus, protection la plus ancienne des droits de la personne contre l’arbitraire d’Etat, est menacé par la nouvelle législation antiterroriste.

Docile jusqu’ici, le Parlement a cependant refusé de consentir à une expansion plus grande encore du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif qui était prévue dans le Legislative and Regulatory Reform Bill (projet de loi sur la réforme de la réglementation et de la législation) de 2006. Sous couvert d’une réforme administrative anodine, ce projet de loi « donnait aux ministres des pouvoirs arbitraires [2] » leur permettant de légiférer par ordonnances sans contrôle parlementaire contraignant. La mesure aurait de fait vidé le Parlement de sa substance. Devant la résistance des Lords, qui ne voulaient manifestement pas consentir à leur propre autodissolution, la « loi d’abolition du parlement », comme la qualifiaient ses détracteurs, a été amendée par le 10, Downing Street.

Mais si l’exécutif a dû céder dans ce cas particulier, M. Blair n’en déconstruit pas moins la démocratie britannique. Comme le dit Henry Porter, il cause « un tort énorme à la Constitution, à la tradition de souveraineté parlementaire, à l’indépendance du pouvoir judiciaire, aux droits de la personne et à la relation complexe entre l’individu et l’Etat [3] ».

Tout cela n’a rien de véritablement surprenant de la part d’un premier ministre qui se réfugie dans l’idée que Dieu seul jugera ses actes, ou d’un gouvernement qui prône l’« impérialisme libéral » et la nécessité « de renouer avec les méthodes plus rudes d’un autre âge - la force, l’attaque préventive, la feinte et tout ce qui se révèle nécessaire pour affronter ceux qui vivent encore au XIXe siècle [4].

Aux Etats-Unis, l’ampleur du recul démocratique est confondante. Sous couvert d’un état d’exception non déclaré mais effectif, l’administration Bush procède à la démolition systématique de l’ordre constitutionnel. Le mode de gouvernement par décrets secrets et décisions présidentielles arbitraires est devenu une pratique normale de l’Etat, comme l’attestent les révélations quotidiennes concernant la torture, l’existence d’un archipel de prisons secrètes et les opérations illégales d’espionnage intérieur.

Agissant sous le voile du secret, l’exécutif américain s’est arrogé de considérables pouvoirs extrajuridiques : il piétine les traités internationaux et engage des guerres préventives ; il enlève, torture et maintient indéfiniment en détention, sans jugement, quiconque aura été identifié par décret présidentiel comme un « combattant illégal » ; il s’appuie sur la création d’un « système » judiciaire parallèle placé sous le contrôle direct du Pentagone et de la Maison Blanche ; en un mot, il s’attribue le pouvoir d’outrepasser l’ordre existant défini par le droit international et national.

Cette prise de pouvoir méthodique, qui s’est effectuée en rognant toujours plus les attributions et compétences des autres branches du pouvoir, suscite des résistances institutionnelles : ainsi, le Sénat a finalement tenté, à la mi-décembre 2005, d’interdire les « traitements cruels, inhumains et dégradants » infligés aux détenus (Detainee Treatment Act). Dans le même sens, la Cour suprême a infligé une défaite au président le 29 juin 2006 en déclarant anticonstitutionnels les tribunaux militaires d’exception mis en place par la Maison Blanche à Guantánamo. Mais, dans les deux cas, l’exécutif contourne ou tente de contourner l’obstacle : la pression insistante de la Maison Blanche a eu raison de l’initiative du Sénat. De nouvelles formulations ajoutées à la loi sénatoriale non seulement en annulent l’effet, mais pourraient bien ouvrir la voie à une « légalisation » de la torture tout en « légitimant » les témoignages obtenus par ces méthodes [5].

Le 30 décembre 2005, quelques jours seulement après le vote du Sénat, le président George W. Bush réaffirmait que ses « pouvoirs en tant que commandant en chef » et dirigeant de la « branche exécutive unitaire » (expression se référant à une philosophie juridique affirmant la primauté absolue de l’exécutif sur le législatif et le judiciaire) l’autorisent à faire « tout ce qui est nécessaire pour défendre l’Amérique ». Quant au jugement de la Cour suprême sur les tribunaux militaires, la Maison Blanche tente de le contourner en faisant « légaliser [par le Congrès] des actions illégales », selon l’expression du New York Times. L’effort est transparent : il s’agit de « miner la séparation constitutionnelle des pouvoirs [6]... Mais la bataille judiciaire continue : le 18 août 2006, un tribunal fédéral a déclaré inconstitutionnelles les écoutes décidées sans mandat par l’exécutif.

La volonté autoritaire du gouvernement était présente avant le 11-Septembre. « Même sans les attentats, remarque un chercheur, il est clair que le gouvernement Bush aurait agi unilatéralement chaque fois qu’il aurait pu le faire, et aurait systématiquement repoussé plus loin les limites du pouvoir présidentiel [7]. » En somme, les garde-fous qui restreignent habituellement, dans une société démocratique, l’usage arbitraire du pouvoir coercitif de l’Etat ont sauté. En témoignent les mémorandums de triste notoriété sur la torture rédigés par M. Alberto Gonzáles (actuel ministre de la justice) en 2002, qui reconnaissent au président le pouvoir « constitutionnel » d’utiliser tous les moyens nécessaires sans exception en temps de guerre dans l’accomplissement de sa mission de « commandant en chef », même s’il s’agit d’actes foulant aux pieds le droit international. « En vertu de ce raisonnement, écrit le juriste David Cole, le président serait, de par la Constitution, habilité à perpétrer un génocide s’il le souhaitait [8]. »

On assiste ainsi à une reconfiguration de la souveraineté reniant les principes fondateurs du libéralisme classique : la séparation des pouvoirs et l’établissement de garanties constitutionnelles protégeant la personne de l’arbitraire oppressif de l’Etat.

Pour les premiers philosophes politiques démocrates, parmi lesquels Charles de Montesquieu et John Locke, c’est la séparation des pouvoirs qui donne ces garanties. Elle limite l’action des gouvernants et garantit de ce fait la « tranquillité » (Montesquieu), c’est-à-dire la liberté politique de l’individu. En théorie, ces barrières constitutionnelles contre l’absolutisme ou la tyrannie institutionnalisent des normes dont les dirigeants ne peuvent s’écarter que temporairement dans des circonstances exceptionnelles. Plus encore, si, en cas d’urgence ou de « nécessité », par exemple en cas de guerre, et pour des périodes limitées, les dirigeants d’Etats démocratiques peuvent déroger à certaines lois, il ne leur est pas loisible de déroger à l’ordre constitutionnel. Dans la théorie libérale démocratique, l’état d’urgence (le « pouvoir prérogatif » du dirigeant dans la terminologie de Locke) est une exception destinée à sauver la norme fondamentale, c’est-à-dire précisément l’ordre constitutionnel.

Dans un état d’urgence permanent, l’exception devient la norme. Au début du XXe siècle, Carl Schmitt, théoricien politique réactionnaire allemand, a élaboré et systématisé une doctrine sur l’état d’urgence et d’exception. Dans ses premiers écrits, il opère une distinction entre dictature « commissariale » et dictature « souveraine », la première étant fondée sur l’ordre juridique existant et destinée à sauvegarder la norme constitutionnelle, la seconde détruisant cette norme. Dans ses ouvrages les plus importants, Théologie politique et La notion de politique, il opte pour la seconde : « Poussés à leur extrême logique, les travaux de Schmitt (...) constituent le fondement d’une exception autoritaire sans exception [9]. » Dans le second ouvrage cité, Schmitt affirme que l’Etat, en tant qu’expression la plus élevée du politique, s’accomplit et ne découvre sa véritable essence que dans des situations d’urgence lorsqu’« il choisit son ennemi et décide de le combattre ».

Un tel choix produit du sens collectif, unifie la nation, dépolitise la société civile et concentre le pouvoir. L’état d’urgence permet à l’Etat de transcender la société et d’établir son autonomie dictatoriale. Ayant ainsi acquis le monopole de l’action et de la décision politiques, l’Etat, incarné par le dictateur qui décide de l’exception et qui, de ce fait, devient véritablement souverain, jouit de pouvoirs illimités. Etant donné que la guerre représente la forme la plus pure de l’état d’urgence, elle devient le fondement ontologique de l’Etat.

Actuellement, la déconstruction de l’ordre constitutionnel se déploie dans un contexte de « guerre » omniprésente. Une guerre définie depuis le début par l’exécutif américain (et par ses alliés) comme n’ayant de frontières ni spatiales ni temporelles. Le document de la Maison Blanche présentant la stratégie de sécurité nationale (NSS) pour 2002 assimile la « vulnérabilité [des Etats-Unis] au terrorisme » à une « nouvelle condition de vie [10] ». Ainsi, la guerre perpétuelle est devenue le mode de vie de ce début de XXIe siècle. On apprend dans le document pour 2006, qui reprend les éléments-clés du NSS 2002 (celui-ci officialisa la doctrine de guerre préventive), que « les Etats-Unis vivent les premières années d’une longue lutte, une situation semblable à celle à laquelle notre pays a dû faire face au début de la guerre froide [11] ».

Comme le souligne la philosophe Judith Butler, « la perspective d’un exercice [de pouvoir d’Etat méconnaissant la loi] structure l’avenir indéfiniment. L’avenir devient un avenir sans loi, non pas anarchique, mais livré aux décisions discrétionnaires d’un ensemble de souverains désignés [12] ».

Les opérations d’une organisation terroriste déterritorialisée et éclatée ont été présentées, non comme un danger spécifique et circonscrit, mais comme une menace totalitaire planétaire de type hitlérien. Le 16 octobre 2005, M. Bush affirmait que les extrémistes islamistes tentaient d’« établir un empire islamique radical s’étendant de l’Espagne à l’Indonésie ». Deux jours plus tard, son conseiller à la sécurité nationale, M. Stephen Hadley, déclarait à son tour devant le Council on Foreign Relations à New York : « Al-Qaida entend rallier les masses musulmanes, renverser les gouvernements modérés de la région et rétablir le califat islamique qui [dans sa forme actuelle] régnerait de l’Espagne à l’Indonésie et au-delà. »

Cette exagération du pouvoir d’Al-Qaida tout comme les sinistres mises en garde de la Maison Blanche contre le spectre de « champignons atomiques » au lendemain du 11-Septembre pourraient paraître caricaturales s’il ne s’agissait d’une méthode de gouvernement servant à masquer les intentions autoritaires de l’Etat. C’est un jeu dangereux qui attise les haines essentialistes : les cultures plurielles de l’islam sont réduites à une catégorie indifférenciée désignant l’Autre, le barbare, l’ennemi. Le « choc des civilisations » devient peu à peu une prophétie autoréalisatrice.

Le paysage idéologique n’est pas beaucoup plus sain en Europe, où, il faut le rappeler, c’est dans un contexte colonial que l’état d’urgence en tant que forme d’exercice du pouvoir a été le plus souvent utilisé par les démocraties libérales. Aujourd’hui encore, entre les lignes du discours officiel, transparaît l’idée selon laquelle nous aurions besoin d’un Etat autoritaire pour nous protéger des barbares ; il faudrait renoncer à nos libertés pour préserver nos vies.

PHILIP S. GOLUB, Enseignant à l’université Paris-VIII et journaliste.

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A world of conflict since 9/11
THE WILL TO UNDERDEMOCRATIC POWER

Even before the events of 11 September 2001, the heads of state in the United States and Britain concentrated and consolidated executive power and tried to constrain judicial autonomy. Democracy in the West may now be more formal than real.

By Philip S Golub *
Le Monde Diplomatique. Paris, September 2006.

The gap between between real and formal democracy been seldom been wider. For years almost all "advanced" democratic countries have been ruled by barely legitimate executive powers, without the assent of the people - and often against their will. In France, Britain, the United States and elsewhere, the executive has disciplined society, imposing retrograde social "reforms", repressive controls and security regulations in a rush to embrace neoliberal and neoconservative values.

The concentration of executive power has been accompanied by a marginalisation of countervailing powers and, in Britain and the US, by a fundamental questioning of the institutional balance on which liberal democracy is based. The appropriation and concentration of power increased apace with the advent of the war on terror and the state of exception, which have determined the parameters of reality since 2001.

A move to presidentialise British institutions, already apparent under Margaret Thatcher (prime minister 1979-90), has accelerated under the premiership of Tony Blair. Over the past few years, his effort to erode parliamentary prerogatives has been coupled with a parallel drive to constrain judicial autonomy. The Criminal Justice Act 2003 imposes mandatory and minimum sentences, reducing judges’ discretion to fit the punishment to the individual case ; the Prevention of Terrorism Act 2005 allows the home secretary to restrict individuals’ liberty on suspicion of involvement in terrorist activities, with minimal judicial oversight ; the Inquiries Act 2005 restricts the independence of judges appointed to chair inquiries, allowing ministers to decide what evidence can be given in public and to block disclosure [13].

Under the new anti-terror laws, habeas corpus, Britain’s oldest and most important protection of individual rights before the state, is threatened.

Parliament passed all these measures, but the Lords refused to endorse the legislative and regulatory reform bill of 2006, which would have greatly expanded the sphere of sovereignty of the executive. Under cover of an innocuous technical reform, the bill was designed to give ministers arbitrary powers [14], by allowing laws to be passed by a minister’s order, bypassing parliament altogether. Parliament would in effect have been voting itself out of substantive, if not formal, existence. Faced with resistance from the Lords, who were not disposed to vote for their own dissolution, Downing Street amended the "bill to abolish parliament", as critics called it.

The executive may have been forced to back down on this occasion, but Blair has done much to deconstruct British democracy. As the journalist Henry Porter wrote, he is doing "great damage to the constitution, the tradition of parliamentary sovereignty, to the independence of the judiciary, to individual rights and to the delicate relationship between the individual and the state" [15].

None of this is entirely surprising, given a prime minister who believes that only God will judge his acts, and a government that has extolled liberal imperialism and the need "to revert to the rougher methods of an earlier era - force, pre-emptive attack, deception, whatever is necessary to deal with those who still live in the 19th century" [16].

Rule by presidential whim

In the US, the scope of the democratic retreat has been breathtaking. Under the guise of an undeclared state of emergency, the Bush administration has been methodically tearing down the constitutional order. As frequent revelations on torture, secret prisons and large-scale domestic spying show, government by secret decree and presidential whim has become normal practice.

In well-screened secrecy, the administration has granted itself vast extra-legal powers : the power to break international treaties, violate conventions and engage in preventive wars ; the power to kidnap, torture and indefinitely detain without trial anyone identified by executive fiat as an illegal combatant ; the power to create a parallel secret judiciary system under direct Pentagon and White House control ; the power to override the existing domestic and international legal order.

This seizure of absolute power through the incremental disempowerment of other branches of government has met some institutional resistance : in December 2005 the US Senate at long last took action to prohibit the "cruel, inhumane and degrading" treatment of detainees, through the Detainee Treatment Act. The Supreme Court defeated the president this July by ruling that the special military tribunals established by the White House at Guantánamo were illegal.

The executive has found or is trying to find a way round the problem : the Senate abdicated to insistent White House pressure by inserting new words into the Detainee Treatment Act that not only nullify its effect but could open the way for the legalisation of torture, and of the use in US courts of testimony obtained through torture [17].

On 30 December, only a few days after the Senate vote, President George Bush reasserted that his "powers as commander in chief and as the head of the unitary executive branch" (the latter a reference to a legal doctrine affirming the absolute primacy of the executive over the legislature and the judiciary) allowed him to do "whatever was necessary to defend America". That prompted Senator Edward Kennedy to warn that "whatever the law of the land, whatever Congress might have written, the executive branch [claims] the right to authorise torture without fear of judicial review" [18].

The White House is also trying to circumvent the Supreme Court ruling on military tribunals by "legalising illegal actions (in a new law passed by Congress)", to quote the New York Times. The purpose is "to undermine the constitutional separation of powers" [19].

The will to power was there before the events of 11 September 2001. "Clearly even without these attacks," noted a scholar of the presidency, "the Bush administration would have acted unilaterally whenever it could, consistently pushing the boundaries of presidential power" [20]. After the attacks, the president was transfigured into an American Caesar ; dissent was silenced by fear and the mobilisation of nationalist sentiment.

The usual constraints lifted

The usual domestic constraints in a democratic society on the arbitrary use of coercive state power were lifted. This is apparent in the torture memos drafted in 2002 by the present minister of justice, Alberto Gonzalez, which affirmed the constitutional power of the president to use whatever means necessary in wartime, including acts overriding international law, in the accomplishment of his mission as commander-in-chief. "On this reasoning," wrote the jurist David Cole, "the president would be entitled by the constitution to resort to genocide if he wished" [21].

This process negates the founding principles of classical liberalism : the diffusion of power and the establishment of constitutional safeguards protecting the individual from arbitrary coercive action by the state.

As Montesquieu, Locke and other early democratic political philosophers argued, the separation of powers constrains rulers (be they constitutional monarchs or elected executives) and thereby guarantees, according to Montesquieu, the "tranquillity" that is the political liberty of the individual ; the second is secured thanks to the first. In theory, these constitutionally defined barriers to absolutism or tyranny create institutionalised norms from which rulers can only deviate in exceptional circumstances and then only for a circumscribed period of time. In time-limited conditions of emergency or necessity such as war, rulers of democratic states may suspend parts of the law but not the constitutional order itself. In liberal theory the state of emergency (the "prerogative power" of the ruler, in Locke’s work) is an exception designed to save the norm - the constitutional order.

In a permanent state of emergency, the exception becomes the norm. In the early 20th century, the state of exception and emergency rule were defined by the reactionary German political theorist Carl Schmitt. His early writings distinguish between commissarial and sovereign dictatorship : the first is grounded in the existing legal order and is designed to preserve the constitutional norm ; the second destroys it.

In his most important works, Political Theology and The Concept of the Political, Schmitt adopts sovereign dictatorship : "taken to its logical extreme, Schmitt’s work forms the basis for an authoritarian exceptionless exception" [22]. He argued that the state, as the highest expression of the political, discovers its true essence only in situations of emergency when "it chooses the enemy and decides to combat him".

That choice generates collective meaning, unifies the nation, depoliticises civil society and concentrates power. The state of emergency allows the state to transcend society and establish dictatorial autonomy. Having acquired the monopoly of political action and decision, the state, embodied by the dictator who decides the exception and by so doing becomes truly sovereign, enjoys limitless powers, the most important of which is the power to override or crush the existing legal order. Since war is the purest form of the state of emergency, war becomes the ontological foundation of the state.

Today the deconstruction of the constitutional order is happening in the context of a ubiquitous and timeless war that the US executive (and by extension its allies) has framed from the start as having nospatial or temporal boundaries. The 2002 National Security Strategy of the United States described the US "vulnerability to terrorism" as a "new condition of life" [23]. This implied that perpetual warfare has become the early 21st century way of life. The Pentagon’s 2006 Quadrennial Defense Review describes the "long war" led by the US as "a struggle that [will] be fought in dozens of countries simultaneously and for many years to come" [24]. The White House’s 2006 National Security Strategy, which reaffirms the core elements of the 2002 strategy (officially endorsing the doctrine of preventive war), asserts that the US "is in the early years of a long struggle, similar to what our country faced in the early years of the cold war" [25].

"A lawless future"

As the philosopher Judith Butler points out, "the prospect of an exercise (of lawless state power) structures the future indefinitely. The future becomes a lawless future, not anarchical, but given over to the discretionary decisions of a set of designated sovereigns" [26].

These sovereigns rule by appealing to fear, mobilising nationalist sentiment and playing on deep racial and ethno-religious prejudices. The operations of a small de-territorialised terrorist organisation have been represented not as the circumscribed danger they are but as a global totalitarian threat akin to that posed byHitler. On 16 October 2005 Bush claimed that extremists were seeking to "establish a radical Islamic empire that spans from Spain to Indonesia". Two days later his national security adviser, Stephen Hadley, told the council on foreign relations in New York that "al-Qaida hopes to rally the Muslim masses, overthrow the moderate governments of the region, and re-establish the Islamic caliphate that . . . would rule from Spain to Indonesia and beyond".

This grotesque inflation of the power of al-Qaida, like the White House’s warnings about "mushroom clouds" in the aftermath of 9/11, would be cartoonish if it did not serve to mask the authoritarian aims of the state. This is a dangerous game, fuelling existential hatreds : the pluralist culture of Islam is reduced to a single amorphous mass, alien, barbarian and hostile. The "clash of civilisations" is becoming a self-fulfilling prophecy.

THE ideological landscape is no healthier in Europe, where racism translates into generalised suspicion against immigrant communities. In France, urban riots, rooted in longstanding social neglect and institutionalised exclusion, were hastily dismissed and denounced by many as ethno-religious assaults on national identity [27]. The executive responded by unearthing colonial emergency law and declaring a state of siege. These measures are a sorry comment on the state of the culture and the culture of the state.

In the history of the liberal state, emergency rule was most often used in colonial contexts. During its centuries-long apprenticeship in colonial despotism, to use Hannah Arendt’s words [28], the West created concentration camps and reintroduced torture (abandoned under the influence of the Enlightenment). Slavery differentiates the US and European experiences : Europe exported its violence abroad, US despotism was applied within.

As recent apologists for colonialism and imperialism remind us, this past has never really disappeared. Anti-colonialist memories are still fresh in France : Article 4 of the law of 23 February 2005 adopted by the French parliament, recognising "France’s work" in its colonies, led to such protest that it had to be repealed by decree a year later.

In France and elsewhere, authoritarianism and the colonial spirit are once again closely united in those who advocate and practise emergency rule. The subtext of official discourse is that to protect ourselves from the barbarians we need an authoritarian state ; to preserve our lives we need to give up our freedoms.

* Philip S Golub is a journalist and lecturer at the University of Paris VIII