El negocio de las transnacionales del cobre en Chile

Por Héctor Vega
Punto Final

"Royalties" y propuesta tributaria.

El royalty es un derecho que el Estado soberano cobra al concesionario que explota riquezas naturales. Esta situación es aplicable al caso del cobre que es, además, un bien no renovable.

En ese contexto, el concesionario debe amparar su concesión mediante el pago de la patente y el trabajo efectivo que desarrolla. En cuanto a la patente, el royalty es absolutamente independiente de las valoraciones del mercado (y por lo tanto del tema tributario). Se trata de un derecho que el Estado soberano cobra al concesionario por la explotación de sus riquezas naturales. En Chile, no se cobran royalties, contrariamente a la mayoría de los países donde existe minería del cobre, entre ellos Argentina, Australia, Brasil, Bolivia, China, Costa de Marfil, Etiopía, Estados Unidos, Papúa Nueva Guinea, Filipinas, etc. El significado político de la discusión sobre los royalties en la minería chilena del cobre supera con creces los resultados económicos que se proclaman. Estos cálculos se basan en el rendimiento del impuesto bajo su modalidad ad valorem(1). Suponiendo un precio de 80 centavos de dólar la libra y una producción de 4 millones 600 mil toneladas por año, el rendimiento ad valorem, según una tasa de 2%, sería de 162 millones de dólares. Bajo los mismos supuestos, pero a un precio de 70 centavos de dólar la libra, el rendimiento no superaría los 141 millones de dólares. Simplificando al extremo, y suponiendo un universo de 50 empresas homogéneas de la minería del cobre sujetas al pago de royalty, el cargo por empresa se situaría en alrededor de 3 millones de dólares anuales en el mejor de los casos.

Los yacimientos de cobre en Chile tienen leyes medias importantes que aseguran una de las más altas rentabilidades en el mundo : 18,45%, situación que permite no sólo cumplir con las obligaciones tributarias que impone la ley, sino además obtener jugosas utilidades después de impuestos. Otros países tienen rentabilidades menores : Etiopía 18,07% ; Argentina 15,64% ; Bolivia 13,3% ; Ghana 12,88% ; Brasil 12,66% ; Canadá 11,20% ; China 4,68%, etc.(2).

En el mercado las transnacionales han consagrado los llamados ’precios de transferencia’, los cuales se emplean en las transacciones entre empresas relacionadas o conglomerados industriales, con sede en diversas jurisdicciones fiscales. Son más bajos que los ’precios normales de mercado abierto’, con lo cual eluden el pago del impuesto a las ganancias mediante la reducción de la base imponible en el país donde están domiciliadas, en este caso Chile. El alegato de las compañías consiste en evitar la doble tributación, esto es, en Chile y su país de origen.

Los proyectos de inversión presentados al Comité de Inversiones Extranjeras (CIE) suponen desembolsos y flujos de caja prospectivos, presentación que debería constituir el fundamento de la base tributaria a la cual los inversionistas están obligados. Pero en la práctica no se cobran impuestos durante el período de desembolsos (relacionado con la exploración, la prospección y la instalación del proyecto) con lo cual la explotación minera pasa a ser un área permanente donde el Estado asume todos los riesgos : el no pago de impuestos. Casos emblemáticos de esta situación son El Indio y La Disputada de Las Condes, donde nunca se declararon utilidades y por el contrario, se declararon ’pérdidas irremediables’.

La cuestión central es ¿cómo asegurar una situación de riesgos compartidos, o dicho de otra manera, reducir el riesgo minero para el conjunto de las partes, el Estado y los inversionistas ? El área del Estado es la no percepción de impuestos sobre aportes de capital que él mismo ha contribuido a formar precisamente por el no pago, y el área de las transnacionales es la no realización de los flujos de caja que se esperan. Por eso, el primer paso de nuestra propuesta es establecer el capital necesario (desembolsos), conjuntamente con los flujos de caja futuro que genera el proyecto que se somete a consideración del CIE según el DL 600. La definición de capital permitirá estimar, primero, una base tributaria y segundo, un pago provisorio anual de impuestos (PPA). Los flujos de caja serán calculados por el propio inversionista y sometidos a aprobación del CIE junto con el proyecto de inversión. Con estas medidas de transparencia se elimina por una parte, la causa de los precios de transferencia, esto es, el pago de impuesto a las ganancias en el país de origen de las empresas, y por otra la causa de la evasión tributaria, esto es el reciclaje de fondos locales proveniente de impuestos impagos. La definición de capital aportado como fundamento de la base tributaria, es el elemento clave de los riesgos compartidos o relaciones entre el Estado de Chile y los inversionistas. El inversionista arbitra sus obligaciones tributarias según el potencial del yacimiento y durante toda la vida útil de la mina. En una economía global, la indefinición permanente del inversionista con relación a su aporte durante la vida útil de la mina es lesiva para el Estado y para la estabilidad de las relaciones económicas internacionales. El royalty, el impuesto a las ganancias y remesas por el pago de préstamos, deben ser considerados como insumos del cálculo económico del inversionista ; los cuales forman parte de los desembolsos del proyecto, se pagan a partir de su operación en el terreno y se manejan independientemente de los flujos de caja.

Suponiendo un proyecto con un período de operación de nueve años, donde cinco corresponden a desembolsos y cuatro a flujos de caja, el Servicio de Impuestos Internos (SII), reliquidará el impuesto teniendo en vista las proyecciones consignadas por el inversionista en el proyecto presentado al Comité de Inversiones Extranjeras. La base tributaria se definirá como el promedio simple del total de los flujos de caja descontados y se calculará sobre el período total de vigencia del proyecto, en este caso nueve años. En este procedimiento caben los reajustes. Si la empresa tuviera un mayor desembolso que el previsto, la base tributaria se reducirá en el mismo porcentaje. Si el desembolso es menor la base tributaria aumentará en la misma proporción del cambio. Si el inversionista no llega a la situación de flujo de caja, en ese caso podrá retirarse del negocio sin cargo de impuestos. Decisión que deberá ser comunicada dentro de los plazos determinados por las partes y sin reliquidación de impuestos recaudados. Los impuestos calculados deberán ser pagados al 31 de diciembre del año en que el inversionista decide retirarse del proyecto minero. Los problemas así tratados alertan sobre futuras controversias. Centrado en la firma de tratados de libre comercio, el gobierno de Chile no se ha percatado de situaciones no resueltas relativas a las inversiones y sus modalidades, a saber su régimen tributario, competencia de los tribunales, regímenes de holding y paraísos tributarios que los cobijan.

La variable institucional juega un papel determinante en las prácticas tanto de explotación como tributarias, que las compañías extranjeras del cobre desarrollan en Chile. La Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras (LOCCM), el Código de Minería, la Ley del Impuesto a la Renta y el DL 600 sobre inversiones extranjeras han dejado al Estado de Chile, desde hace más de veinte años, en la más absoluta indefensión. Chile es caso único entre las legislaciones mineras del mundo, pues establece un tipo de concesión que no es tal, sino propiedad de un llamado ’concesionario’. En el sistema anglosajón el concesionario es un arrendatario (lessee), esto es, un mero tenedor (tenant), y en esa calidad lo que se le concede es el arriendo del yacimiento (mining lease). Es más, el titular del mining lease ampara sus derechos sobre los minerales concesionables mediante la exploración y explotación. Principio este último que retienen las legislaciones mineras del mundo, aun en países de tradiciones jurídicas diversas, como Estados Unidos, Brasil, Cuba, Sudáfrica, Rusia, etc. La LOCCM y el Código de Minería no sólo traicionan el espíritu de la reforma constitucional de 1971, donde el dominio de los recursos minerales es atribuido al Estado a título ’absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible’ y donde la autoridad administrativa minera en representación del Estado otorga la concesión, sino que además -como lo comenta el jurista Julio Vildósola, en su Tratado sobre el dominio minero y el sistema concesional en América Latina y el Caribe, Caracas, Venezuela, 1999- al espíritu de la misma Comisión de Estudios de la Nueva Constitución (1977), y por consiguiente a la Constitución de 1980, donde se obliga al dueño a desarrollar la exploración o explotación efectiva para satisfacer el interés público (Art. 19 Nº 24). Ni el amparo por el trabajo, ni la intervención de la autoridad minera técnico-administrativa en el procedimiento de concesión son adoptados por la LOCCM y el Código de Minería. Ese es el derecho que hoy rige en Chile y que ha permitido, entre otras situaciones, la aprobación del Tratado de Integración Minera entre las repúblicas de Argentina y Chile (2001), cuyas disposiciones permiten la virtual cesión de un tercio del territorio chileno a las transnacionales. La legislación chilena es excepcional en América Latina. En este ámbito el derecho de explotación o de pertenencia minera prolongado se sitúa comúnmente entre 20 y 25 años, con legislaciones como la colombiana en que el plazo es de 30 años revirtiéndose los activos al Estado al final de ese período. En México el plazo máximo es de 50 años. Sólo Argentina, Perú y Chile constituyen la excepción, pues sus legislaciones consagran la duración ilimitada de la concesión y su irrevocabilidad.

En conclusión, las transnacionales saben que el derecho relativo a la concesión minera y los privilegios tributarios son situaciones de excepción, irrepetibles en otros yacimientos explotados por las mismas transnacionales instaladas en Chile. Por ello, su situación es precaria y en estricta lógica, están dadas las condiciones para iniciar las negociaciones entre las compañías extranjeras y el Estado de Chile, encontrándose objetivamente la iniciativa del lado de este último.