Democracia y desarrollo en América Latina *

No son satisfactorios los resultados económicos y sociales obtenidos por América Latina desde que la democracia fue restablecida a principios de los años 80. El crecimiento económico ha sido insuficiente y errático, la magnitud de la pobreza se mantiene sin cambios significativos y las distancias que separan a ricos de pobres antes que disminuir tienden a empeorar.

Resultados negativos que se han producido a pesar de que los países latinoamericanos, con diversa intensidad y fortuna, han realizado las reformas económicas recogidas en el llamado Consenso de Washington, promovidas por los organismos internacionales con el propósito de corregir los tradicionales desequilibrios macroeconómicos, abatir el proteccionismo, abrir las economías, moderar el intervencionismo estatal y reducir el espacio ocupado por la propiedad pública, causas a las que se les atribuía el atraso de América Latina.

En las dos últimas décadas, sin embargo, se han producido ciertos progresos sociales logrados gracias a la acción de los gobiernos democráticos : se ha reducido significativamente la inflación, ha caída la mortalidad y ha mejorado la escolaridad y la esperanza de vida.

En razón de que a estos positivos avances sociales, desafortunadamente, no han ido acompañados de un crecimiento suficiente y sostenido de la economía, no ha sido posible que se creen empleos suficientes para que pudiera atenderse la demanda de puestos de trabajo proveniente de los vastos contingentes de desempleados y subempleados.

Al respecto cabe recordar la experiencia del mundo desarrollado, en el que la creación de empleos demostró ser el mejor camino para conseguir que la pobreza se reduzca significativamente y se convierta en un fenómeno marginal. Cuando los individuos consiguieron un empleo dejaron de ser pobres, porque gracias al ingreso regular que obtuvieron, aunque fuera modesto, pudieron atender sus necesidades básicas, conseguir el auxilio de la seguridad social y obtener la protección de las leyes laborales.

Diversas razones explican los modestos resultados alcanzados por América Latina. Las crisis económicas internacionales han repercutido negativamente en el Continente provocado aumentos de las tasas de interés que Latinoamérica debía pagar por su abultada deuda externa, así como reducciones de la inversión extranjera tan necesaria para el crecimiento económico. En el mercado internacional los precios de las exportaciones de productos básicos han sido volátiles y en ocasiones han caído a niveles dramáticos, como por ejemplo ha sucedido con el petróleo. Catástrofes causadas por el Niño, terremotos, huracanes, inundaciones y sequías han provocado pérdidas económicas considerables, que no siempre tienen en cuenta los análisis económicos.

A estas causas de carácter económico hay que sumar otras de carácter político, inicialmente ignoradas por los estudiosos de la realidad latinoamericana, que han perturbado el trabajo eficaz de las instituciones democráticas y limitado sus rendimientos económicos y sociales. Los países latinoamericanos han sido afectados por problemas de gobernabilidad que han bloqueado la capacidad de los gobiernos para tomar decisiones oportunas, llevar adelante programas de desarrollo y realizar las reformas estructurales necesarias para incentivar el progreso económico y mejorar los niveles de vida de la población. Países que dieron pasos en el sentido correcto no siempre consiguieron mantener la ruta escogida debido a una recurrente inestabilidad política que terminó paralizando o desvirtuando los procesos emprendidos. La gravedad de este problema se expresa en el hecho de que en el presente periodo democrático trece presidentes hayan sido forzados a dejar sus cargos, en ocasiones mediante procedimientos constitucionales discutibles, meses o años antes de la fecha en la que debía concluir el mandato para el que fueron elegidos, en Argentina, Bolivia y Ecuador en más de una ocasión. Esta inestabilidad política extrema ha impedido que las políticas y programas adoptados por los gobiernos se mantengan en el largo plazo, requisito necesario para que pudieran producir los resultados esperados, ya que salir del atraso y abandonar la pobreza es un desafío que implica décadas de esfuerzo y sacrificio.

La debilidad de los gobiernos, sus limitaciones para tomar decisiones y la inestabilidad política, esto es los problemas gobernabilidad que han afectado a la democracia latinoamericana, explican que a unos países les haya ido mejor que a otros, a pesar de haber padecido parecidos problemas, enfrentado equivalentes dificultades y sufrido similares perturbaciones provenientes del ámbito internacional. El caso más ilustrativo es el de Chile, país que ha logrado una alta tasa de crecimiento económico en doce de los trece años de gobierno democrático, que ha conseguido una reducción significativa del número de pobres y que se encamina con pasos firmes al mundo del desarrollo. Los positivos resultados obtenidos por Chile, mientras otros países con los que años atrás compartió el Pacto Andino viven crónicas crisis, se deben a su estabilidad política expresada no sólo en la sucesión ordenada de presidentes en la fecha en la que concluía el mandato para el que fueron elegidos, sino también en la prolongada permanencia en sus cargos de ministros de Estado, en la existencia de una burocracia profesional y de carrera, en sucesivos triunfos electorales de una misma alianza partidista y en la ausencia de políticas populistas. Como también a que la democracia chilena ha sido gobernable, circunstancia que le ha permitido contar con instituciones políticas sólidas capaces de ejercer su autoridad y garantizar el imperio de la ley, elementos necesarios para que la economía de mercado pueda operar eficientemente y el interés público sea defendido frente a intereses particulares o corporativos. Esta suma de elementos, ausentes en otros países de América Latina, ha permitido a los gobiernos de Chile hacer de la política una actividad constructiva, llevar adelante programas que demandaba el desarrollo nacional, mejorar las condiciones de vida de la población y sortear las limitaciones interpuestas por el entorno internacional.

En otras palabras, Chile ha podido avanzar por la ruta del progreso en virtud de que su democracia se ha institucionalizado. Siguiendo a Samuel Huntington podría decirse que un régimen democrático se institucionaliza cuando el pueblo y sus líderes, en porcentajes apreciables, valoran sus instituciones, se someten a sus procedimientos, comparten sus principios, creen en su legitimidad, cumplen con la ley, respetan las discrepancias, superan las diferencias mediante acuerdos, acatan las disposiciones de las autoridades, distinguen el interés público del privado y contribuyen al logro del bien colectivo.

Concepto del que cabe extraer una conclusión que no ha merecido una atención suficiente por parte de quienes han estudiado y debatido acerca de los problemas de gobernabilidad que afectan a la democracia latinoamericana, limitando su capacidad de gestionar eficientemente los asuntos a su cargo. Una democracia no sólo se institucionaliza mediante la creación de instituciones, el fortalecimiento de las existentes o la expedición de normas jurídicas. En la institucionalización de un sistema democrático también cuenta la forma en que actúan los ciudadanos, en su doble condición de integrantes de la sociedad política y de autoridades, en unos casos elegidas por los votantes y en otros designadas por los órganos constitucionales o por las personas que los representan. Como gobernantes o gobernados los ciudadanos actúan diariamente al interior de las instituciones valorándolas o desvirtuándolas, sometiéndose a sus procedimientos o eludiéndolos, cumpliendo las leyes o violándolas, poniéndolas al servicio del bien común o al servicio de intereses particulares, superando las diferencias políticas mediante la búsqueda de consensos o desencadenando conflictos insalvables.

En otras palabras, la calidad de un sistema democrático y el buen gobierno de las naciones en importante medida depende de la cultura de los ciudadanos, esto es de sus costumbres, actitudes y creencias. Realidad que explica el porqué las reformas políticas realizadas en los países latinoamericanos con el propósito de mejorar la gobernabilidad democrática, a pesar de su correcta orientación, no han producido los frutos esperados.

Si estas reflexiones fueran ciertas deberían impulsarse iniciativas orientadas a promover cambios en ciertos comportamientos inconvenientes de los ciudadanos, que obstaculizan el buen funcionamiento de las instituciones democráticas y traban el desarrollo de los países. Una cultura no es inmutable ni es el atributo necesario de un pueblo o de un credo religioso. Las culturas cambian como consecuencia de reformas económicos y sociales, por la acción de las instituciones políticas y mediante procesos educativos realizados por escuelas, partidos, iglesias, medios de comunicación, gremios y organizaciones de la sociedad civil. En la compleja y vasta tarea de construir ciudadanía nada será más importante que la acción de los líderes, no sólo políticos, en razón de la ascendencia que tienen en la opinión pública, de que pueden predicar con el ejemplo y de que en sus manos se encuentra la concepción y ejecución de políticas orientadas a que los ciudadanos adquieran virtudes cívicas.

Políticas que los organismos internacionales y los países desarrollados deberían incluir en sus programas de cooperación.

Octubre 2003

* Ponencia de Osvaldo Hurtado presentada en la "Conferencia Nacional sobre América Latina" realizada en Milán por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Italia y la Región Lombardía, el 15 y 16 de octubre de 2003.