América Latina - Europa : por otra gobernanza global

Por Joan Prats *
Revista IIG - 4/5/2004

La globalización hace referencia al proceso de integración creciente de las sociedades y de las economías no sólo en términos de bienes, servicios y flujos financieros sino también de ideas, normas, información y personas. La globalización contemporánea es más rápida, intensa y barata que cualquiera de los procesos de internacionalización que la han precedido. Las redes mundiales en expansión por las que se mueven los capitales, las ideas, las informaciones, los conocimientos, los tráficos ilegales, las actividades criminales, las pandemias, la lluvia ácida o el CO2...conforman un tejido cada vez más denso de interdependencias. La vida no sólo de las empresas, sino de los pueblos y de la gente resulta cada vez más afectada : hoy el trabajo, el bienestar, la paz, la seguridad, las comunicaciones, la sostenibilidad... y en general las expectativas de vida de las personas dependen cada vez más de los procesos económicos, sociales, políticos y culturales que sólo de forma muy limitada están bajo el control de los Estados.
Estamos viviendo una transición hacia sociedades cada vez más interdependientes en un mundo cada día más global. Esta transición levanta importantes oportunidades, pero también nuevas trayectorias de conflictos que si no son positivamente gestionadas comportan riesgos mucho muy serios de retroceso humano.

Ni los Estados normalmente soberanos ni los organismos internacionales construidos des de la Segunda Guerra Mundial han sido capaces hasta hoy de afrontar los desafíos planteados por la globalización. Esto ha producido diversas reacciones : una primera ha sido la emergencia de movimientos sociales y de ONGs como nuevos actores de una naciente sociedad civil global, los cuales, bien conectados transnacionalmente y bien situados en las políticas de derechos humanos, medio ambiente y desarrollo, consiguen en algunos casos influir en la elaboración de las regulaciones globales.

Ellos han producido el nuevo concepto de que el gobierno de la globalización no puede hacerse sólo desde los Estados y los organismos intergubermanetales sino que requieren el concurso de las ONGs y el compromiso del sector privado. Este cambio de concepto se expresa en el cambio de palabras : del gobierno a la gobernanza de la globalización. Ciertamente los Estados continuaran siendo los actores principales en la construcción de unas relaciones internacionales más legítimas y civilizadas ; pero las ONGs son ya una fuerza motriz y de cambio en impulsar desde abajo una ética mundial que sea el fundamento normativo de una nueva gobernanza capaz de proveer los bienes públicos globales (paz, sostenibilidad ambiental, desarrollo con equidad, seguridad, lucha contra el terrorismo y el crimen organizado legalidad, justicia, democracia, derechos humanos, erradicación de pandemias, identidades y espacios culturales, estabilidad macroeconómica y financiera, instituciones para la gestión eficaz y equitativa de las interdependencias económicas...).

La segunda reacción ante la crisis de la gobernanza global ha sido el paso de los Estados Unidos, en tanto que la única superpotencia mundial actual, a la acción unilateral en defensa de lo que cree sus intereses nacionales. El once de septiembre no es la causa pero ha actuado como catalizador de un proceso que tiene raíces más profundas. Las razones de fondo se encuentran en la convicción de una parte del establishment USA que hoy dirige el país que
– (1) el gobierno de la globalización no es posible desde las instituciones multilaterales existentes y especialmente desde el Consejo de Seguridad de la ONU ; — (2) que el esfuerzo de reformar las instituciones multilaterales es excesivamente costoso, no llega a tiempo de los problemas y no garantiza que las instituciones reformadas respondan suficientemente a los intereses de los Estados Unidos, y
– (3) que los Estados Unidos tienen la fuerza suficiente para asegurar un orden global que responda en lo fundamental a sus propios intereses. La guerra de Irak ha sido la expresión de este cambio copernicano en la posición internacional del país que en su momento lideró la construcción histórica del multilateralismo. El G7/8 hoy no es más que un organismo coordinador del comportamiento internacional de sus miembros hecho bajo el liderazgo norteamericano y desde la convicción que, caso de desacuerdo, los EEUU actuaran unilateralmente o creando coaliciones ad hoc.

Para los que pensamos que este proyecto de "Pax Americana" no es capaz de resolver los conflictos que plantea la globalización y que la seguridad que este proyecto nos aporta no puede ser sino precaria y generadora de un temor permanente e inevitable recortes de las libertades, nos es necesario seguir defendiendo un proyecto de gobernanza global cooperativa con las características siguientes :

La arquitectura de la gobernanza global ha de ser policéntrica, como lo son las regiones y las culturas del mundo. Dentro de esta arquitectura los Estados Unidos tienen un rol de hegemonia innegable, siempre que la ejerzan desde el reconocimiento y respeto de la pluralidad y desde un equilibrio entre sus intereses y los intereses globales. Esto sólo será posible en la medida en que cambian la opinión pública norteamericana o emerjan nuevos poderes reequilibradores como el que podría representar una Europa unida en la política exterior y de defensa.

La gobernabilidad global sólo será posible si los Gobiernos, los movimientos y organizaciones sociales y el sector privado aprenden a coordinarse y cooperar para la toma de decisiones de alcance global. Esto exige organismos multilaterales que ayuden a formar puntos de vista globales. Los procesos multi-actores y multi-nivel de la gobernanza global convierten la voluntad de cooperar en regímenes o disposiciones normativas obligatorias, cada vez más basadas en visiones compartidas y consensos más amplios.

La gobernabildad de la globalización depende de la creación de un eje eficaz de gobernanza global y local. No se restringe entonces a un multilateralismo intensificado. Muchas decisiones a nivel global no son efectivas si no van acompañadas de decisiones en los otros niveles de gobierno. Es el caso, por ejemplo, de las Agendas 21 que se espera operen desde el nivel global al nivel local. Por otra parte, algunas cuestiones de la agenda global se han de resolver a nivel local, como es el caso de la gobernanza urbana. En estos casos la gobernabilidad global pasa por el establecimiento de redes de intercambio, de colaboración y de participación en las decisiones globales.

En el proyecto de gobernanza global la percepción tradicional de la soberanía se convierte en una reliquia. No es posible la cooperación sin renunciar a algunos de los atributos formales de la soberanía. Para poder cooperar, los Estados han de conformarse con soberanías limitadas y compartidas. Como lo muestra el caso de la Unión Europea, cuando esta renuncia se hace para cooperar en el ejercicio de los derechos de soberanía transferidos a las instituciones supraestatales entonces se puede ganar en capacidad de acción y solución de problemas y en influencia en el ámbito global. Unos Estados europeos completamente soberanos pero sin instituciones supraestatales de cooperación disfrutarían de menos capacidad de acción hacia dentro y hacia fuera. Así lo muestra el caso de la política exterior y de defensa donde la UE no tiene competencias supranacionales lo que ha permitido a algunos el renunciar a la cooperación europea en este ámbito substituyéndola por la coordinación con los Estados Unidos.

La gobernanza global no será posible sin una reorganización de los aparatos gubernamentales que impliquen importantes innovaciones institucionales. Esto se debe al hecho de que la mayoría de las políticas tradicionalmente internas se introduzcan ahora en contextos globales. Es el caso de las políticas de defensa, seguridad, inmigración, sostenibilidad ambiental, salud preventiva, competitividad, cooperación al desarrollo... En todos estos ámbitos es necesario un esfuerzo sin precedentes de coordinación interdepartamental, entre niveles de gobierno y con la sociedad civil y el sector privado. Esto no podrá hacerse sin importantes innovaciones y más fuertes capacidades institucionales.
El modelo de goebrnanza global que estamos proponiendo se inspira, en definitiva, en las tres condiciones que proponía Kant para la paz perpetua :
– (1) una paz verdadera y justa, a largo término, sólo viene garantizada por un orden de Estados libres y organizados constitucionalmente ;
– (2) la paz y el progreso mundial no necesitan ningún "hegemón" rector sino la fuerza reguladora de derecho internacional : las hegemonías sólo son liderazgos aceptables cuando se ponen al servicio de la construcción y perfeccionamiento de este derecho de gentes obligatorio para todos, y
– (3) la globalización sólo será viable sobre la base de una sociedad civil crecientemente global, respetuosa del pluralismo y cohesionada por una constitución cosmopolita, es decir, por un catálogo de derechos humanos básicos y obligatorios.

Acabo con un deseo : que Europa y América Latina cooperen eficazmente en la construcción de esta gobernanza que el mundo necesita. La Cumbre que viene y la Constitución Europea que tendremos que debatir enviarán señales importantes.

* Director IIG