Uruguay, desorientado

Por Eduardo Gudynas (*)
Globalización América Latina / D3E.
Uruguay, octubre del 2003.

En el reciente encuentro negociador del Area de Libre Comercio de las Américas, Brasil junto al MERCOSUR propuso un acuerdo modesto, desatando las críticas de Estados Unidos. Uruguay una vez más aparece aislado a pesar de las implicancias comerciales de las negociaciones, especialmente para sus exportaciones agropecuarias. Los documentos oficiales revelan visiones muy distintas sobre el alcance del futuro acuerdo.
En la última reunión del Comité de Negociaciones Comerciales del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), se reforzó el distanciamiento entre Brasilia y Wahington. En el encuentro, celebrado en Puerto Príncipe (Trinidad y Tobago), el MERCOSUR presentó una propuesta que permite marchas diferenciadas en la liberalización comercial hemisférica, mientras que muchas otras naciones se alinearon con Estados Unidos en mantener la agenda original. Entre esas posiciones, Uruguay intenta desmarcarse cayendo en un aislacionismo que poco sirve para los intereses futuros del país.

La propuesta de los tres caminos

Brasil está proponiendo en el ALCA una negociación de tres niveles : en algunos temas específicos deberían lograrse acuerdos de países o grupos de países directamente con Estados Unidos (bajo el esquema de 4+1 del MERCOSUR con EE.UU.), el ALCA contendría compromisos de menor ambición, y hacia la Organización Mundial de Comercio (OMC) se llevarían los tema más conflictivos. Se busca así un acuerdo de libre comercio hemisférico que ha sido denominado ALCA "light" o "mínima", mientras que cuestiones en disputa, como los subsidios agrícolas o las compras gubernamentales se deberían negociar a nivel global en la OMC.

En ese sentido el MERCOSUR presentó en el encuentro negociador de Puerto Príncipe una propuesta para la próxima cumbre ministerial. Se comienza por reconocer que las negociaciones del ALCA "en muchos temas no han alcanzado el grado de avance esperado", y por lo tanto se plantean objetivos mucho más modestos en varios temas. El MERCOSUR reclama "resultados equilibrados y aceptables para todos los participantes", recordando las asimetrías que existen en el continente.

En el detalle de la propuesta aparecen compromisos más claros en temas como el acceso a mercados, y en especial en el caso agropecuario se exige la eliminación y no re-introducción de cualquier forma de subsidio a la exportación, así como disciplinas sobre aquellas prácticas que tengan efectos análogos a los subsidios. En muchos de los otros temas, el MERCOSUR apunta a aplicar los acuerdos de la Organización Mundial de Comercio dentro del ALCA, permitiendo avanzar más allá de aquellos bajo la forma de negociaciones bilaterales con compromisos específicos.

En otras palabras, la propuesta del MERCOSUR establece un piso básico que es equivalente a los acuerdos globales que se consigan en la OMC, y sólo se podrá avanzar bajo futuras negociaciones en las Américas. Pero en esas negociaciones se distinguen los acuerdos entre países en desarrollo y países desarrollados, y aquellos que las naciones en desarrollo logran entre sí, los que no serán extendidos automáticamente a las naciones ricas. O sea que los acuerdos logrados en el marco del ALCA entre los países del sur no son extendidos a los Estados Unidos o Canadá, lo que permite avanzar más profundamente en el comercio sur-sur. Provisiones de este tipo aparecen en las secciones dedicadas a inversiones y servicios.

En otras cuestiones, como las compras del sector público o las políticas de competencia, a propuesta del MERCOSUR no hace referencia a la OMC y apenas apunta a normas de transparencia o formas de cooperación entre los gobiernos. Esta posición logró el respaldo de Venezuela y algunos países caribeños. De esta manera se apunta a un "ALCA posible" que ofrece varios mecanismos para reforzar los bloques regionales del sur, mientras que se reclaman respuestas concretas en áreas como el comercio de manufacturas y agroalimentos.

La visión uruguaya

Las posiciones del MERCOSUR claramente eran promovidas por el eje Brasilia - Buenos Aires, y despertó una fuerte crítica desde los Estados Unidos, casi todas dirigidas hacia Brasil, acusándolo de buscar el fracaso del ALCA con lo que se intentaba aislarlo. En el medio de ese debate Uruguay una vez más dio la nota ya que si bien acompañó el documento del MERCOSUR de todas maneras presentó unilateralmente su propio texto.

En efecto, la delegación uruguaya dio a conocer su "visión del ALCA" con 18 puntos, la mayor parte de ellos muy generales. Uruguay reclama, por ejemplo, una liberalización completa del comercio de bienes (agrícolas e industriales) bajo una período de transición de hasta 15 años, apunta a la eliminación de todos los subsidios a la exportación sobre productos agrícolas y la neutralización de las distorsiones generadas por las medidas de apoyo interno, busca un "marco jurídico hemisférico justo y transparente" y hasta pide "asegurar la participación de la sociedad civil". Son posiciones generales en las que pocos pueden estar en desacuerdo, y de hecho algunas de ellas, como las referidas al comercio agrícola, son las mismas que han sustentado Brasily Argentina, y antes llamado "Grupo de los 20 plus", al que nuestro país nunca se adhirió.

Pero más allá del texto, la consecuencia de la desmarcación de nuestro país con esa posición sirvió para que inmediatamente se advirtiera que el MERCOSUR mostraba fisuras, favoreciendo las denuncias sobre el aislamiento de Brasil. Hasta donde puede saberse la situación fue tensa. Declaraciones del subsecretario de Integración Económica de Argentina, Eduardo Sigal, reconoce que el MERCOSUR "casi estalla" por el "antagonismo entre los negociadores brasileños y los delegados del gobierno de Uruguay" (Clarín, 4 octubre). Sin abandonar esta actitud conflictiva, semanas más tarde el ministro de economía Isaac Alfie presenta otra andana de críticas al MERCOSUR, y una vez más se desata la molestia de Brasil.

Entretanto el negociador por Estados Unidos en la reunión de Puerto Príncipe, Ross Wilson, cuestionó duramente a Brasil, afirmando que "lo más decepcionante aquí fue la falta de voluntad de Brasil de negociar los temas sustantivos que estaban sobre la mesa", agregando que la delegación de ese país "permaneció mayormente silenciosa durante muchas horas de discusión tema por tema, durante las cuales todos los países fueron invitados a expresar sus puntos de vista, indicar sus prioridades y cuáles podrían ser sus limitaciones".

El ALCA abarcador

Un amplio conjunto de naciones tienen una posición contraria a la brasilera, y favorecen un ALCA "ambiciosa" o "abarcadora". Bajo esa idea no deberían quedar temas por fuera del acuerdo hemisférico. Apoyando esa postura, en la reunión de Puerto Príncipe, Costa Rica junto a otros 12 países presentó otro documento sobre la "visión del ALCA". Esa posición contó también con el apoyo de varias naciones centroamericanas, junto a Canadá, México, Chile, Colombia, Perú y Bolivia. Allí se reclama "mantener un alto nivel de ambición en las negociaciones", ratifican que el acuerdo debe entrar en vigencia el próximo año, y rechazan la idea de mecanismos que diferencien el grado de importancia de los temas en negociación.

A diferencia del documento del MERCOSUR que traspasaba varios temas a la OMC, o simplemente no profundizaba en acuerdos, la posición de este grupo apunta a lograr "obligaciones en todas y cada una de las áreas de discusión del ALCA". Esta es la posición que respalda el gobierno de Estados Unidos.

El debate político

En este contexto más de una vez se ha defendido desde el gobierno el ALCA abarcadora, e incluso un acuerdo de libre comercio directamente con Estados Unidos. Sin embargo una negociación en ese sentido también encierra muchos riesgos, en especial para el sector agropecuario uruguayo. Esto se debe a que Washington ha indicado claramente que no desmontará sus mecanismos de ayuda interna ni sus subsidios. Ha reiterado esa posición tras el fracaso de la OMC en Cancún, y también en las negociaciones del ALCA.

Pero ese es justamente un punto clave para nuestro país, dada la importancia de sus exportaciones agropecuarias. Uruguay debería entonces estar acompañando aquellos que reclaman la eliminación de los subsidios, como lo hacen Argentina o Brasil, pero en cambio opta por una estrategia prácticamente unitaria. No sólo se desmarca dentro del MERCOSUR sino que en las recientes negociaciones de la OMC en Cancún tampoco acompañó al entonces llamado "Grupo de los 20 plus" (integrado por Brasil, India, China, Sudáfrica y casi todos los países Latinoamericanos), quienes también reclamaban por la eliminación de las distorsiones en el comercio agrícola. Otro tanto sucede con la acertada diferenciación que hace el MERCOSUR sobre los acuerdos sur-sur dentro de América Latina, diferenciándolos de acuerdos que se puedan lograr con Canadá o Estados Unidos.

La posición uruguaya se suma a otras posiciones que tienen en común erosionar las articulaciones regionales. De esta manera en las últimas semanas varias naciones Latinoamericanas anunciaron por un lado sus intenciones de lograr acuerdos bilaterales de libre comercio con Estados Unidos, y por el otro desertaron del Grupo de los 20 plus (El Salvador, Colombia, Perú, Guatemala y Costa Rica). Los éxitos que se lograron en Cancún se están desvaneciendo rápidamente, y se vuelve a caer en una estrategia donde cada uno negocia por separado.

Justificar la posición uruguaya por los roces y problemas con el MERCOSUR tampoco parece convincente. Muchas de las críticas que se hacen al papel de Brasil en el seno del MERCOSUR pueden ser ciertas, otras discutibles. Pero más allá de esos hechos, la pregunta clave es si una estrategia unilateral es la mejor respuesta a ese problema ; de la misma manera es necesario interrogarse si irritar a los socios es también una actitud adecuada para lograr mejorar al MERCOSUR. Preguntas similares pueden ser hechas sobre las posiciones del país a nivel continental como global. En todos esos flancos, desde el MERCOSUR a la OMC, el país aparece con una estrategia que a veces asoma como errática, otras veces parecería que simplemente son acciones que se suceden en un vacío de planificación.

Más allá de los cuestionamientos a las posiciones de Brasilia, debe reconocerse que allí se realiza un análisis mucho más sofisticado de las implicancias de las relaciones comerciales regionales. Mientras nuestro gobierno presentaba su "visión del ALCA en 18 puntos", el jefe negociador brasileño alertaba públicamente sobre la esencia de las negociaciones de ese acuerdo, y es ilustrativo conocer sus posiciones.

El embajador Luiz Felipe de Macedo Soares, sin ninguna ambigüedad y frente a los representantes de todos los países que negocian el ALCA, sostuvo que Brasil tenía conciencia de las dificultades de ese acuerdo al envolver por un lado "a la potencia económica sin competidor en el mundo, y por el otro lado, algunas de las economías menos privilegiadas en el contexto internacional", y por lo tanto las "visiones e intenciones sobre el proceso negociador son muy diferentes, variando según los distintos países y grupos de países". A su juicio el ALCA enfrenta problemas no sólo por el escaso progreso en los grupos de negociación sino además por la "poca disposición y falta de inventiva en lo que se refiere a la creación de mecanismos compensatorios de los desniveles económico-sociales en beneficio de las economías menores". Si Brasil se preocupa por estas asimetrías frente a la economía de Estados Unidos, ¿qué nos puede esperar a nosotros ? Justamente son las naciones más pequeñas, y por ello más vulnerables, las que más necesitan de acuerdos regionales que permitan dotarlas de mayores capacidades negociadoras y mejores mecanismos de amortiguación. El MERCOSUR, en lugar de un obstáculo comercial, es una indispensable mediación para negociar de mejor manera.

(*) Analista en D3E (Desarrollo, economía, ecología y equidad - América Latina) (d3e@internet.com.uy)