Les nouvelles orientations de la Banque Mondiale : les DSRP.

Par Gérard Surdez

Plutôt que de remettre en cause fondamentalement le contenu de leurs
politiques, les Institutions de Bretton Woods (IBW) ont choisi de
transformer leur mode d’élaboration et leur mise en ouvre en lançant à
l’automne 1999, les DSRP (Documents Stratégiques de Réduction de la
Pauvreté). Jusque là une contradiction majeure de ces politiques
consistait à marginaliser les responsables nationaux, jugés
incompétents, lors de la conception des projets, traités souvent
confidentiellement, tout en exigeant d’eux qu’ils aient la capacité de
mettre en ouvre des stratégies auxquelles ils n’adhéraient pas
nécessairement.

La nouvelle démarche prévoit la mise en ouvre d’un processus
participatif pour la définition des politiques de lutte contre la
pauvreté débouchant sur l’élaboration d’un document de politique
économique, le DSRP.

3 retombées principales en sont attendues.

– L’insertion (empowerment) est censée donner aux pauvres la
possibilité d’influer sur les politiques affectant leurs conditions de
vie pour contrebalancer l’exclusion sociale accompagnant la pauvreté.

– L’appropriation ( ownership) censée favoriser l’engagement des
gouvernements et de la société civile aux actions prévues.

– La responsabilité démocratique (accountability) de l’Etat qui doit
rendre compte de ses actes à l’ensemble des acteurs sociaux.

Les IBW espèrent instaurer de nouvelles relations entre les bailleurs
de fonds (dénommés "partenaires du développement"), l’Etat et la
société civile. Elles visent à une meilleure coordination entre les
différents bailleurs, à l’inverse de l’aide-projet caractérisée par
une concurrence entre projets et pays : Les Lignes directrices de
l’OCDE pour la réduction de la pauvreté suivent fidèlement les
orientations des DSRP; La Commission européenne a décidé de placer son
aide aux pays ACP dans ce cadre.

Une étude récente (2002) a montré pourtant que la baisse de la
conditionnalité dans le cadre de nouveaux instruments financiers
concerne plus le FMI que la Banque Mondiale, d’où le risque de
transfert des conditionnalités de l’une à l’autre.

Problèmes liés à la mise en place des DSRP :

Quel est l’intérêt de cette approche, quelle peut être sa capacité à
atteindre ses objectifs, quels sont les problèmes pratiques liés à ses
contradictions, aux difficultés pour changer les comportements, au
manque de capacités des pays à les mettre en ouvre ?

o Contradiction entre appropriation et conditionnalité :

Les conditionnalités ne disparaissent pas; elles sont simplement
"internalisées". En pratique, elles se différentient finalement assez
peu des recettes habituelles des PAS (Programmes d’Ajustement
Structurel) : stabilisation macroéconomique et financière;
libéralisation interne et externe.

Pour obtenir les financements internationaux dont ils ont besoin, les
pays ajustent leurs stratégies sur ce qu’ils savent avoir les faveurs
des IBW, renforcé aujourd’hui par la mise à disposition des DSRP sur
Internet.

Dans ces conditions le discours qui prône la souveraineté des pays
reste largement illusoires. Car peut-on parler d’appropriation sans
liberté de choix ? : "La liberté, c’est d’abord le droit de choisir et
d’assumer ses choix" (J.Stiglitz). Le processus participatif apparaît
largement comme un alibi. Si les textes ne sont généralement plus
écrits directement par les IFI, elles en suivent étroitement
l’élaboration. Ainsi les responsables maliens ont sollicité leur avis
à tous les stades de préparation du DSRP pour être sûr que leur
travail serait avalisé par elles.

o De l’aide-projet à l’aide budgétaire :

La logique d’appropriation se traduit par un accroissement de l’aide
budgétaire au détriment de l’aide-projet. Les fonds libérés par
l’allègement de la dette constituent par nature de l’aide au budget.
De son côté, l’aide-projet, lorsque elle apporte des financements à un
secteur donné, le gouvernement en profite pour transférer les
ressources destinées initialement à ce secteur vers d’autres secteurs,
ce qui réduit ou annule l’impact final du supplément initial
d’investissement.

Les IBW proposent désormais une plus grande sélectivité de l’aide,
l’orientant vers les pays gérant correctement l’APD (Aide Publique au
Développement) . L’expérience montre qu’elle est décidée en fonction
de critères purement financiers qui ne prennent en compte ni les
besoins financiers ni la qualité de la gestion. Les objectifs
politiques et géostratégiques (cas du Pakistan après le 11/09/2001)
continuent d’agir.

La mise en place d’indicateurs de résultats est aussi un moyen de
contrôler à posteriori l’utilisation des aides. La difficulté
consistant alors à dissocier ce qui relève de la responsabilité du
pays de ce qui relève d’évènements extérieurs. D’un autre côté, le
gouvernement redoute que ce contrôle serve d’instrument de sanction,
réduisant les financements lorsque les résultats ne sont pas atteints
ce qui réduit la motivation à définir des indicateurs.

o Plus de cohérence ou plus d’hégémonie entre donateurs ? :

Il y a désormais risque d’une hégémonie accrue des IBW par rapport aux
autres donateurs. Ainsi, les IBW sont elles réticentes à la
participation de l’UE, qui représente plus de la moitié de l’APD dans
le monde, aux négociations stratégiques lorsqu’elle le demande. Malgré
le fait que le PNUD dispose d’une longue expérience en matière de
lutte contre la pauvreté, les IBW l’ont peu utilisée. (ex. le refus de
la BM d’utiliser la Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté
élaborée avec l’appui du PNUD et avalisée en 98 par le Mali comme base
pour le CSLP et exigeant au contraire la rédaction d’un nouveau
document intérimaire).

Par ailleurs les cadres des IBW sont tiraillés entre des injonctions
contradictoires selon qu’ils sont leurs représentants locaux ou basés
aux sièges de Washington.

Quels représentants de la Société civile ? :

La BM considère 3 critères de sélection :

– Légitimité (reconnaissance publique)

– Représentativité (des intérêts et besoins d’un groupe de population)

– Capacité (organisationnelle et analytiques pour participer au
dialogue national)

Dans la pratique, la BM considère les ONG comme seules représentatives
de la société civile. Beaucoup dépendent pourtant de l’aide extérieure
(chaque partenaire dispose de "sa" société civile).

Les syndicats de salariés sont généralement exclus du processus.

Elle considère le secteur privé comme un acteur à part entière à coté
de la société civile.

Le Parlement est souvent marginalisé dans le cadre des DSRP et n’est
pas consulté sur son contenu.

Beaucoup de pays pauvres ne disposent pas d’une société civile
suffisamment organisée pour satisfaire les différentes conditions
théoriques requises par la BM.

L’utopie du processus participatif :

Les DSRP ne prennent pas en compte les conflits d’intérêts au sein de
la société et la nécessité de procéder à des arbitrages. Ils sot donc
foncièrement différents des budgets municipaux participatifs (Porto
Allegre).

D’où :

– Possibilité que ceux qui ont le pouvoir imposent leur point de vue
(Cas de la privatisation de l’eau au Nicaragua à laquelle la société
civile et le parlement étaient opposés. Au Mali, les consultations ont
montré que la société civile était en faveur de primes pour attirer
les enseignants dans les régions déshéritées. Le gouvernement, sous la
pression des IBW, préfère utiliser les fonds de réduction de la dette
pour sous-payer des "volontaires" de l’éducation afin d’éviter de les
intégrer à la fonction publique).

– Tentation d’éviter d’aborder les questions socialement
conflictuelles. La question des priorités (primordiale en raison des
contraintes de finances publiques) est laissée de coté dans la
majorité des DSRP.

– Il n’entraîne pas nécessairement l’engagement des gouvernants dans
la réalisation de leurs objectifs. (la faible volonté des dirigeants
explique souvent l’échec des stratégies passées) En raison de la
faiblesse de la démocratie dans ces pays, l’opinion publique a peu de
poids face au pouvoir. La faible disponibilité des informations limite
également la portée des débats. Des demandes portent notamment sur les
traductions en langue national.

La démarche des IBW repose sur une conception unanimiste de la société
qui évacue complètement la dimension politique.

L’Etat réhabilité :

La réhabilitation du rôle de l’Etat, consacrée par le lancement des
DSRP, est bien sûr partielle (maintien de la libéralisation menée dans
le cadre de l’ajustement structurel; réduction de son champ
d’intervention)

Mais l’Etat, pilote du processus participatif et responsable de la
conduite des politiques de lutte contre la pauvreté, peut-il encore
être en mesure d’assumer ces responsabilités après plusieurs décennies
de "moins d’Etat", auquel s’ajoute maintenant l’impact du sida, qui
décime les fonctionnaires africains entre autres. Les ressources en
personnel qualifié sont gaspillées du fait du turn-over des
responsables et de l’absence de délégation empêchant la formation de
jeunes cadres dont la "motivation" financière est devenue le mot
d’ordre.

Cette réhabilitation est confortée par le nouveau consensus portant
sur le rôle central des institutions dans l’édification d’une économie
de marché.

Mais la promotion de la gouvernance place l’Etat en porte à faux
puisqu’il doit à la fois conduire le processus participatif et en
partager la responsabilité avec un nombre croissant d’acteurs publics
et privés, collectifs et individuels.

Et si une grande partie de l’aide publique est détournée par l’Etat
prédateur ou gérée dans le cadre d’un système clientéliste,
l’accroissement de l’aide budgétaire aura in fine un impact négatif
sur son efficacité.

Du point de vue institutionnel, la préparation des DSRP est de la
responsabilité du ministère des Finances qui n’est pas le mieux à même
de contribuer à une réflexion stratégique sur un sujet sur lequel il
n’a aucune compétence, à la différence des ministères techniques
concernés. Pas plus qu’il n’a de compétence pour organiser une
véritable concertation démocratique, étant plutôt réputé pour son
opacité et son caractère technocratique.

Conclusions :

Il n’est donc pas étonnant que les populations restent sceptique sur
l’intérêt des DSRP. Les déceptions, engendrées par les échecs,
risquent d’enliser durablement les pays dans la pauvreté. Le processus
participatif, qui a certainement un rôle à jouer, ne comblera pas à
lui seul la déficience du contenu des politiques adoptées. En
continuant d’attribuer l’échec de l’ajustement structurel aux
défaillances des PED dans leur mise en ouvre plutôt qu’à leur contenu,
les IBW ne cherchent-elles pas à masquer leur propre incapacité à
proposer des alternatives et à changer leurs pratiques passées ? Un
proverbe africain dit bien "Quel que soit le temps pendant lequel il
reste dans l’eau, un morceau de bois ne se transforme jamais en
crocodile".