El proyecto de ley sobre magistrados

Abraham Siles Vallejos (*)
Proyecto Justicia / Ideele. Perú, octubre del 2002.

El pasado miércoles 23 de octubre, el Pleno del Congreso aprobó, en primera votación, un Proyecto de Ley que regula la ratificación de magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público. Por tratarse de un Proyecto de Ley modificatorio de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura (Ley N° 26397), la nueva normativa requiere una segunda votación confirmatoria que también deberá contar con el respaldo de más de la mitad del número legal de congresistas, antes de ser enviada al Presidente de la República para su promulgación y publicación (artículo 106 de la Constitución, y artículo 73 del Reglamento del Congreso, modificado mediante Resolución Legislativa N° 013-2001-CR, del 16 de noviembre del 2001).
En vista del amplio consenso parlamentario alcanzado en la primera votación (80 votos a favor), es de esperar que el Pleno confirme el Proyecto en la sesión que deberá convocar a tal efecto la próxima semana.

La importancia del tema es indudable. Como se sabe, los procesos de ratificación de jueces y fiscales de todas las instancias, que el Consejo Nacional de la Magistratura viene efectuando desde el año pasado, han dado lugar a una encendida controversia pública, en particular debido a que el Consejo, en virtud de lo establecido en su Ley Orgánica y en su Reglamento sobre la materia, no fundamenta sus decisiones sobre la base de argumentos de hecho y de Derecho.

El meollo del asunto lo constituye la ausencia de un «debido proceso», pues en la actualidad los magistrados sujetos a ratificación no son informados de los cargos formulados en su contra, ni tienen la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa, desconociendo, por lo demás, las razones que llevan a los consejeros a decretar su eventual cese; todo ello con el agravante de que, a tenor de lo señalado en el artículo 154.2 de la Constitución, «los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público».

Así, aunque la misma norma constitucional establece que «el proceso de ratificación es independiente de las medidas disciplinarias», en realidad el cese de los magistrados no ratificados equivale, para efectos prácticos, a una destitución inmotivada. Es claro que este proceder contraviene el principio del debido proceso, pero además también colisiona con el principio de independencia judicial que la Constitución reconoce en sus artículos 139.3 y 146.1, y que forma parte de los estándares internacionales de derechos humanos.

En tal sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia expedida en el caso de la arbitraria destitución de los magistrados del Tribunal Constitucional peruano, ha aclarado que «cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana (sentencia del 31 de enero del 2001, pfo. 71)» y que «la autoridad a cargo del proceso de destitución de un juez debe conducirse imparcialmente en el procedimiento establecido para el efecto y permitir el ejercicio del derecho de defensa» (pfo. 74).

Por su parte, los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura (diciembre de 1985) estipulan, entre otras disposiciones atinentes al debido proceso (necesidad de acusación, órgano resolutor imparcial, audiencia al magistrado), que «los jueces sólo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones» (Principio 18).

Precisamente, el Proyecto de Ley aprobado por el Congreso esta semana intenta ajustar la actuación del Consejo Nacional de la Magistratura a estas pautas constitucionales e internacionales, mostrando, en efecto, una serie de aspectos positivos. Ante todo, el Proyecto constituye una regulación integral de la materia, con los beneficios de sistemática jurídica que ello reporta. De otro lado, introduce diversos principios orientadores del proceso de ratificación, entre los que se encuentra: el derecho de defensa, la motivación de las resoluciones, la confidencialidad de la evaluación (salvo para el magistrado que se opone a ella), la impugnación de lo resuelto y la participación ciudadana.

También merece ser destacada la obligatoriedad de la entrevista y las garantías de las que ésta habrá de estar rodeada, así como la regulación de la llamada «etapa resolutiva», que deberá dar lugar al levantamiento de un acta, donde se hará constar los votos a favor y en contra de la ratificación. Por último, en la denominada «etapa impugnativa» se concede recurso de «reconsideración» al magistrado inconforme, quien deberá acompañar prueba a su escrito, el mismo que deberá estar igualmente fundamentado.

Consideramos que estas medidas son saludables y beneficiosas, pues contribuyen a asegurar los derechos de los magistrados sometidos a ratificación, así como a preservar su independencia. Desde luego, lo ideal sería que no existiera constitucionalmente la ratificación de jueces y fiscales (sino sólo medidas de carácter netamente disciplinario), pero, entre tanto, dicha ratificación, ordenada por la Carta constitucional, deberá respetar los estándares mínimos del debido proceso y la autonomía de la judicatura.

Sin que ello obste para que, en el eventual debate que se produzca en el Pleno del Congreso durante la segunda votación del Proyecto de Ley, pudiera introducirse mejoras a su texto, creemos que su conversión en Ley de la República coadyuvará a dotar de legitimidad y transparencia a la actuación del Consejo Nacional de la Magistratura, un objetivo a todos luces deseable.

De cualquier modo, una vez en vigencia la nueva Ley, subsistirá aún el problema de las acciones judiciales actualmente en trámite, en particular ante el Tribunal Constitucional, pues, aunque la nueva normatividad ha de regir pro futuro (principio de irretroactividad), en cierto modo su adopción supone un reconocimiento de la ilegitimidad del procedimiento de ratificación anterior. Ello puede dar lugar a que si bien, por un lado, puedan reincorporarse magistrados injustamente no ratificados, por otro lado, sin embargo, reingresen a la judicatura magistrados que, en razón del incumplimiento de sus deberes de función, debieran quedar apartados definitivamente del cargo.

De allí que se torne entonces imperativo que el Consejo Nacional de la Magistratura, adelantándose a los hechos y tomando la iniciativa, promueva un mecanismo idóneo, quizá mediante la dación de otra ley, para la revisión de las ratificaciones anteriores.

(*) Profesor de la Facultad y el Departamento Académico de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, que conforman, junto con el Instituto de Defensa Legal (IDL) y la Asociación de Jueces por la Justicia y la Democracia, un consorcio que ejecuta el Proyecto «Participación y Vigilancia de la Sociedad Civil para el Cambio y el Mejor Desempeño del Sistema de Administración de Justicia», con el apoyo de USAID. Este artículo se enmarca en los objetivos y líneas de acción del Proyecto. El Proyecto tiene su sede central en el nuevo local del IDL, ubicado en Manuel Villavicencio 1191, Lince.