El acuerdo de la Argentina con el Fondo Monetario Internacional

Por Cambio Cultural
Enero de 2003

Después de un año de arduas negociaciones, el gobierno de Eduardo Duhalde logró un acuerdo de corto plazo con el Fondo Monetario Internacional que permite a la Argentina no caer en default con la institución financiera. El FMI reprogramó vencimientos entre enero
y agosto de 2003 por un total de 6.780 millones de dólares, al prorrogar por un año pagos por 3.800 millones y conceder un crédito stand-by de 2.980 millones -que se devolverá a partir de 2006- para cancelar los vencimientos restantes.

La Argentina asumió a cambio fuertes compromisos, entre ellos lograr un superávit primario de 2,5% del PBI, eliminar los planes de competitividad implementados por Domingo Cavallo en 2001, formular una modificación integral del sistema impositivo y dar pasos para reformar la banca estatal, que también verá limitada sus actividades de préstamo.

El Fondo aprobó el acuerdo el 24 de enero por presión del Grupo de los Siete países industrializados (G7), que impuso su criterio sobre los funcionarios del organismo. La abstención de cinco de los 24 miembros del directorio ejecutivo del FMI, excepcional por su magnitud, reflejó la controversia que provocó el paquete de ayuda financiera.

En otro hecho inusual, el titular del Fondo, Horst Köhler, había afirmado previamente en un comunicado oficial que el acuerdo implicaba "riesgos excepcionales" para el FMI, debido a "la fragilidad del marco de política macroeconómica" de la Argentina y "los desafíos políticos para su implementación". En la declaración sostenía que "decidí recomendar la aprobación del programa como una demostración de un esfuerzo de buena fe de la comunidad internacional en favor del pueblo argentino".

La prensa internacional informó sobre el paquete con tono crítico y se hizo eco de la contrariedad de la línea del Fondo, al interpretar que el organismo cedió ante las amenazas de la Argentina de entrar en default con las instituciones multilaterales.

En noviembre de 2002 se cancelaron sólo intereses por 79,2 millones de dólares de un vencimiento con el Banco Mundial por un total de 805 millones. Un mes más tarde, al expirar el plazo final para el pago de esta deuda, la Argentina entró técnicamente en cesación de pagos. Poco después incumplió con el desembolso de 250 millones de un bono garantizado por el Banco Mundial.

El 15 de enero, el gobierno informó al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que demoraría por "cuestiones técnicas" un pago de 680 millones, mientras el ministro de economía, Roberto Lavagna, afirmaba que el país no saldaría los vencimientos con las instituciones de crédito hasta que no se firmara un acuerdo con el FMI.

Dos días después vencían 1.065 millones de dólares con el Fondo. La cuota se canceló al anunciarse horas antes que se había llegado finalmente a un entendimiento con el organismo. Inmediatamente la Argentina normalizó con sus reservas internacionales los pagos al Banco Mundial y al BID, que a su vez convinieron otorgar nuevos créditos que permitirán recuperar los montos desembolsados.

Los compromisos de la Argentina

El comunicado del Fondo afirmó que el objetivo del paquete es "preservar la estabilidad macroeconómica durante la transición a un nuevo gobierno" con el que espera alcanzar un programa más integral de reformas. El FMI hizo explícita alusión a las fechas de abril y mayo para la elección y asunción del nuevo presidente.

Según reza la carta de intención, se pronostica para 2003 un crecimiento del PBI real de entre 2% y 3%, una inflación de precios
al consumidor de 35%, un superávit de cuenta corriente de 6.500 millones de dólares y el mantenimiento del nivel actual de las reservas internacionales, que es del orden de los 10.300 millones.

Se prevé que el superávit primario (base caja) consolidado del gobierno aumente a 2,5% del PBI, que se desagrega en un 2,1% para el gobierno nacional (había sido 0,5% en 2002) y 0,4% para las provincias (que tuvieron el año pasado un déficit de 0,5%). Los objetivos fiscales del gobierno central serán alcanzados con algunos recortes del gasto y medidas impositivas, entre ellas la eliminación de los planes de competitividad y de la exención del impuesto a las ganancias para los reintegros a la exportación, así como la reforma del impuesto a los combustibles sobre base ad valorem.

El límite máximo para el gasto primario -excluyendo las transferencias a las provincias- se fijó en 45.900 millones de pesos, con una reducción de 1,5% del PBI respecto a 2002. El gasto en la "red de contención social", cuyo componente principal es el plan para jefes y jefas de hogar desempleados, aumentará de 0,6% a 1,6% del PBI.

Las metas fiscales de las provincias se alcanzarán en el marco de los acuerdos bilaterales con la nación. Todas sus operaciones financieras serán monitoreadas. En caso de que las provincias emitan cuasimonedas, el gobierno nacional no respaldará su participación en mercados de deuda ni la obtención de apoyo financiero de organismos financieros internacionales. Los bancos no pueden otorgar préstamos a provincias y municipios que utilicen como garantía futuras transferencias en concepto de coparticipación.

La deuda pública aumentará 105 mil millones de pesos en el primer semestre del año, con lo que llegará a 612 mil millones. Este incremento incluye la emisión de 17 mil millones en bonos para compensar a las entidades financieras por la pesificación e indexación asimétricas de sus activos y pasivos, así como por el impacto en sus estados contables de los amparos que obligaron a devolver a los ahorristas depósitos en dólares.

La base monetaria, con las cuasimonedas de la nación y las provincias, deberá volver en agosto a su nivel de diciembre -36.600 millones de pesos-, luego de un aumento temporario en febrero y marzo. En materia de política cambiaria, se propondrá una modificación del requisito de previa autorización para pagos externos de capital de préstamos y se evaluará una mayor flexibilización para la liquidación de exportaciones.

El gobierno argentino solicitó la asistencia conjunta del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial para revisar la situación financiera de las empresas de servicios públicos privatizadas y desarrollar un nuevo marco regulatorio, que "podría reemplazar los controles de precios y tarifas actuales y facilitaría la reestructuración" de sus deudas.

Las metas de mediano plazo

La estrategia de mediano plazo prevé una tasa de crecimiento del PBI de 3,5% y una inflación de 5% para el 2004. El gobierno proyectará una reforma integral del sistema impositivo, con una "reducción sustancial" de exenciones, alícuotas preferenciales y regímenes de promoción regionales. También se contempla la ampliación de la base del impuesto a las ganancias para incluir los ingresos por intereses y dividendos y las ganancias de cooperativas y fundaciones, y un aumento gradual de la alícuota del impuesto al diesel hasta alinearla con la de la nafta. Otra iniciativa propondrá cambios en el sistema de coparticipación de impuestos entre la nación y las provincias.

El gobierno enviará al Congreso un proyecto de modificación de la ley de entidades financieras relacionado con los procedimientos para resolver la situación de bancos en problemas. Los cambios proyectados "protegerán a los funcionarios públicos de los aspectos de la legislación actual que puedan resultar en impugnaciones o demandas de compensación contra actos realizados en un proceso de reestructuración y saneamiento bancario". Además se crearán mecanismos para compensar a los bancos por los amparos y la indexación asimétrica de sus activos y pasivos.

Se llamará a licitación para que consultores internacionales asesoren a los bancos Nación, Provincia y Ciudad en materia de control de costos y gestión de riesgos, y realicen estudios que servirán de base para decidir su futuro rol estratégico, lo que incluye su "capitalización a través de la emisión pública de acciones". Se limitan las actividades de préstamo de los bancos Nación y Provincia al exigir que sus créditos superiores a un millón de pesos deban tener un cofinanciamento mínimo de 50% de un banco privado nacional. La autonomía del Banco Central se fortalecerá mediante legislación que le permita designar su propio personal y darle independencia presupuestaria.

La carta de intención señala que el gobierno se encuentra trabajando en "un programa integral para respaldar arreglos extrajudiciales entre empresas con problemas financieros y sus acreedores". El plan no utilizará recursos fiscales para garantizar el riesgo cambiario del sector corporativo o para subsidiar el servicio o la devolución de deudas societarias.

La repercusión en el exterior

Si bien algunos analistas internacionales defendieron el acuerdo, la mayoría de las reacciones en los diarios extranjeros más influyentes fueron desfavorables. El Financial Times consideró que el programa convenido "puede resultar un terrible error que dañe al Fondo, a la Argentina y a otras economías emergentes". Según el diario financiero británico, los países del G7 impusieron el programa transicional contra los deseos de la administración del FMI, con el fin de proteger la calificación crediticia del Banco Mundial y el BID y las inversiones europeas en la Argentina. De ese modo, "han puesto carteles luminosos con la leyenda ’chantajéenos’".

Advirtió que el entendimiento podría ser visto en nuestro país como "un sello de aprobación al desempeño del gobierno de Duhalde" y "minar la posición de los candidatos que ofrecen políticas racionales". En defensa del acuerdo puede señalarse que el gobierno haya estabilizado la economía y recortado el gasto más de 30%. Además, el Fondo no entregará dinero nuevo y la Argentina asumió un compromiso de estabilidad monetaria y superávit fiscal primario.

Si bien estos argumentos "no carecen de valor", el G7 "ha hecho una enorme apuesta" que sólo se justificará si ayuda a la Argentina a recuperarse de la crisis y "no se convierte en un mal precedente".

También el Washington Post expresó sus reservas en un comentario editorial. Afirmó que el gobierno de Duhalde, si bien "ha evitado el colapso" del país, ha "fracasado en desarrollar un plan coherente para reconstruir el sistema financiero o recuperar las perspectivas de crecimiento".

Debido a que esta situación "no puede durar", la administración Bush y otros países del G7 forzaron al FMI a llegar a un acuerdo para hacer más probable la elección de un nuevo gobierno. Este "gesto de buena voluntad" está dirigido a los candidatos presidenciales, que "debaten acaloradamente si hay que seguir cooperando con las instituciones financieras internacionales".

Pero "la zanahoria viene al costo de una fisura entre la administración del FMI y sus gobiernos sponsors", así como de "la violación de un principio" por cuya fallida aplicación en el caso argentino el Fondo ya había sido penalizado : que no puede haber acuerdo con un gobierno que no se compromete con un "plan serio de reforma económica". Para el Post, el gobierno de Duhalde "ha rechazado consistentemente las propuestas del FMI para reconstruir el colapsado sistema bancario o sentar las bases de una genuina recuperación económica. En cambio, ha recurrido a tácticas de chantaje para lograr un acuerdo".

El diario de la capital de EEUU subrayó que Duhalde está proclamando que el programa "saca al país de terapia intensiva" y revindicando su "táctica negociadora de jugar fuerte". La administración Bush espera que el próximo gobierno encare "reformas más serias", pero el triunfador de la elección -cuyos principales candidatos "no están firmemente comprometidos con políticas económicas de mercado"- podría concluir que "es preferible adoptar la intransigencia de Duhalde antes que tragar la medicina del FMI".

Con un enfoque más cauto, The New York Times señaló en un artículo informativo que "para varios expertos, esta prórroga (de vencimientos) representa un retorno bienvenido a la misión básica del Fondo de correr riesgos en beneficio de las naciones miembros cuando están en problemas". El diario citó a Edwin Truman, del Instituto de Economía Internacional, para quien "Argentina ya está en el purgatorio. Sin este acuerdo, hubiera estado en el último escalón del infierno". "Si el FMI no ofrecía este salvavidas a la Argentina, hubiera sido percibido en muchas partes del mundo en desarrollo dando otra vez la espalda a un país en dificultades", agregó Truman.

The New York Times añadió sin embargo que "algunos críticos conservadores replican que el Fondo está mostrando favoritismo hacia la Argentina. Durante el colapso financiero de 1998 en Asia la institución presionó por duros cambios fiscales a pesar de las quejas de las naciones" afectadas por los efectos de sus demandas.

Morris Goldstein, también del Instituto de Economía Internacional, advirtió que "dado que los argentinos han ganado en algún sentido la batalla de las relaciones públicas, eso les da mayor poder de negociación con el Fondo cuando llegue el momento de un acuerdo más permanente. Todos saben que si están en dificultades pueden recurrir otra vez al primer ministro español o a quien sea".

La prensa internacional enfatizó el malestar que causó el acuerdo en el staff del Fondo y en algunos miembros del directorio ejecutivo. Las abstenciones de cinco de los 24 representantes en ese consejo -Bélgica, Holanda, Islandia, Suiza y Australia- significaron "una de las más serias revueltas desde el controversial rescate del FMI a México en 1995", puntualizó el Financial Times. "El directorio, que aprueba la mayoría de las decisiones por consenso, considera a las abstenciones una aguda señal de desaprobación y es raro que se abstengan más de uno o dos miembros", remarcó el Washington Post.

"Lavagna nos chantajeó", dijo un funcionario del FMI citado por el Financial Times, según el cual la postura negociadora del ministro le hizo ganar "pocos amigos" en el Fondo.

El diario británico indicó además que el convenio "parece marcar una ruptura" en la relación de los principales países del G7 con el titular del FMI, Horst Köhler, y la directora adjunta, Anne Krueger. Cuando el FMI era dirigido por Michel Camdessus y Stanley Fischer, el G7 "fiscalizaba las decisiones en detalle y endurecía, más que suavizaba, el enfoque del Fondo". La administración actual, en cambio, actuaba mayormente sola y hacía las cosas a su modo. Ahora Köhler y Krueger "podrían ver obstaculizada su libertad de movimiento de modo permanente".