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28 juillet 2012

La dette publique, une vieille histoire

Quand les intérêts US à Cuba déclarent « La Dette » odieuse

Cuba, ou quand la dette devient odieuse

 

En 1898, les Etats-Unis ont forcé l’Espagne à annuler la dette de leur ancienne colonie. Une pratique qui continue à faire débat plus d’un siècle après

Depuis la découverte de l’île par Christophe Colomb en 1492, Cuba est sous domination espagnole. Son armée, sa police, son or, ses cultures de canne à sucre et de tabac, ses esclaves ainsi que ses dettes sont administrés par Madrid. Or, dès le milieu du XIXe siècle, un vent de révolte souffle sur la plus grande île des Caraïbes. Les Etats-Unis, grand voisin du nord, préfèrent se tenir en retrait, armant de manière plus ou moins cachée les insurgés cubains.

Mais le 15 février 1898, le cuirassé USS Maine est victime d’une explosion dans la baie de La Havane. Il sombre avec 266 membres d’équipage à son bord. Le navire de guerre US venait d’arriver à Cuba pour y protéger les intérêts usaméricains dans la région. Les combats qui opposent la couronne espagnole aux mouvements indépendantistes représentent une menace pour les plantations sucrières dont une grande partie des récoltes est destinée au marché américain.

Le naufrage du cuirassé servira de prétexte à une intervention des Etats-Unis. Galvanisés par la presse et une partie de l’opinion publique, les Etats-Unis haussent le ton. C’est l’escalade diplomatique : reconnaissance d’un Etat cubain indépendant et libre, ultimatum contre l’armée espagnole, blocus de l’île. Le 24 avril, l’Espagne n’a d’autre choix que de déclarer la guerre. Surnommée la « Splendid Little War » par les Usaméricains, la guerre hispano-usaméricaine ne va durer que quatre mois. Acculée par la puissance de feu de ses adversaires, l’Espagne capitule et, le 12 août 1898, un traité de paix préliminaire met fin aux hostilités. La bannière étoilée a profité de la guerre pour annexer Porto Rico et l’île de Guam et acquérir les Philippines contre 20 millions de dollars. Si les Etats-Unis réfutent toute volonté expansionniste à Cuba, la «  Destinée manifeste  », idéologie empreinte d’une mission divine qui conduisit à la conquête de l’Ouest, pointe désormais vers le Sud.

Officiellement, les Usaméricains sont venus aider les Cubains épris d’indépendance. En réalité, l’intervention marque un tournant historique pour les Etats-Unis. Elle consacre pour nouvelle politique extérieure la «  Doctrine Monroe  », énoncée par le président du même nom en 1823 devant le parlement américain et qui fait de l’hémisphère américain – Nord comme Sud – la sphère d’influence exclusive des Etats-Unis. Les puissances coloniales européennes n’y sont plus les bienvenues. Non seulement les Etats-Unis entendent y assurer l’ordre, mais la première puissance économique mondiale a également besoin de nouveaux débouchés pour assurer sa croissance. Cuba devient ainsi de facto un protectorat US. Une situation qui perdurera jusqu’en 1959 et l’arrivée de Fidel Castro au pouvoir.

De son côté, quatre siècles après Christophe Colomb, l’Empire espagnol n’est plus que l’ombre de lui-même. Dépouillée de ses dernières colonies, la couronne réclame néanmoins, lors des négociations de paix avec les Etats-Unis qui se déroulent à Paris en décembre 1898, le paiement des dettes contractées par Cuba lorsque l’île était encore sous son administration. Une pratique courante à l’époque. Les Usaméricains, qui n’ont pas pris la peine de faire participer les Cubains aux discussions, rejettent aussitôt cette requête. Pas question de rembourser le moindre cent d’une dette qui fut imposée au peuple cubain sans son accord et par la force des armes, argumentent-ils. En outre, les Etats-Unis considèrent que la grande majorité des emprunts souscrits par Cuba n’a servi qu’à renforcer l’emprise de l’armée espagnole sur l’île et à mater la rébellion. Si l’Espagne n’a jamais reconnu l’argumentation des Etats-Unis, elle admet toutefois qu’à partir de 1880, les nouvelles dettes ne servaient pratiquement plus qu’à rembourser les précédentes. Jugeant que les créanciers savaient pertinemment l’usage qui serait fait de leurs prêts, à savoir l’asservissement du peuple cubain, la Commission usaméricaine conclut donc à la nullité de ces dettes. Une ardoise estimée à quelque 400 millions de dollars.

Le raisonnement des Etats-Unis n’est pas tout à fait nouveau. En 1867 déjà, le nouveau gouvernement mexicain de Benito Juarez avait refusé de s’acquitter d’une dette contractée par son prédécesseur, l’empereur Maximilien Ier du Mexique, propulsé au pouvoir par la France en 1863 après trois années de guerre civile. Ce dernier avait souscrit des emprunts auprès de banques françaises afin de financer l’occupation du Mexique.

L’épisode cubain et le traité de Paris qui en découle représentent néanmoins l’avènement d’une nouvelle doctrine à l’échelon international : celle de la dette odieuse. Une doctrine d’autant plus facilement applicable lorsque les dettes en question ne sont pas dues aux pays vainqueurs de la guerre. En l’occurrence, il était difficilement imaginable pour l’Espagne d’aller réclamer ce qu’elle considérait comme étant son dû par la force des armes.

D’ailleurs, et malgré les précédents mexicain et cubain, les cas où fut invoquée la doctrine pour se soustraire au paiement d’une dette contractée par un ancien régime sont restés rares durant tout le XXe siècle. On citera notamment l’exemple des Bolcheviks qui, en 1918, répudièrent la dette tsariste. Ou encore celui du Traité de Versailles qui, en juin 1919, annulait la dette réclamée par l’Allemagne et la Prusse à la Pologne. Une dette qui, là aussi, avait été contractée pour financer l’occupation du territoire polonais…

Le cas le plus emblématique reste toutefois celui du Costa Rica en 1923. Ou tout du moins, l’affaire qui opposa le pays d’Amérique Centrale à la Grande-Bretagne demeure-t-elle, aujourd’hui encore, le cas de jurisprudence le plus connu. Au sortir d’une dictature qui dura de 1917 à 1919, le nouveau gouvernement refuse d’honorer les dettes accumulées par le général Tinoco. Chargé d’arbitrer l’affaire à l’échelon international, le président de la Cour suprême des Etats-Unis William Taft conclut à la nullité des dettes qui n’ont fait que servir des intérêts personnels. En vertu du principe de la « bonne foi », le juge usaméricain punit les créanciers du Costa Rica, au premier rang desquels on retrouve la Royal Bank of Canada – une banque britannique – pour avoir prêté de l’argent à un gouvernement illégitime.

Quatre ans plus tard, en 1927, l’ancien ministre russe du tsar Nicolas II et professeur de droit à l’Université de Paris Alexander Sack formalisa enfin la doctrine pour la première fois : «  Si un pouvoir despotique contracte une dette non pas selon les besoins et les intérêts de l’Etat, mais pour fortifier son régime despotique, pour réprimer la population qui le combat, cette dette est odieuse pour la population de l’Etat entier. Elle n’est donc pas obligatoire pour la nation : c’est une dette de régime, dette personnelle du pouvoir qui l’a contractée ; par conséquent, elle tombe avec la chute du pouvoir », écrivit-il.

Mais de la théorie à la pratique il y a un pas que peu se sont risqué à franchir. Les nouveaux gouvernements, à l’image de celui qui succéda au régime d’apartheid en Afrique du Sud, craignent en effet qu’un défaut de paiement ne ternisse leur image sur la scène internationale. Et ne compromette leurs chances d’attirer des investisseurs étrangers sur leur territoire. Fidel Castro lui-même n’a pas invoqué explicitement la doctrine de la dette odieuse lorsqu’il appela les pays d’Amérique du Sud, en 1985, à ne pas rembourser leurs dettes. De toute manière, cela n’aurait servi à rien puisque le Mexique, le Brésil et la Colombie firent front pour empêcher la formation d’un bloc sudaméricain face aux créanciers occidentaux. Le paiement de certaines dettes publiques fut ainsi suspendu, le temps de relancer la machine économique, mais en rien annulé.

Il faut dire que les Etats-Unis veillaient au grain, leurs grandes banques figurant en bonne position sur l’ardoise des Etats sudaméricains. Les grandes puissances, qui ont souvent eu l’occasion de financer des régimes non démocratiques, ne voient pas d’un très bon œil la reconnaissance d’un tel principe en droit international. Elles ne veulent pas d’une brèche qui risquerait d’ouvrir la voie à d’autres défauts. Malheureusement, l’invocation de la doctrine de la dette odieuse dépend souvent du bon vouloir des puissants de ce monde.

A la fin du XXe siècle, ce principe controversé du droit international revient cependant sur le devant de la scène. Un retour que l’on doit en grande partie à des Organisations non gouvernementales telles que le Comité pour l’annulation de la dette du tiers-monde (CADTM*), Jubilee 2000, Attac ou encore le collectif Odious Debt. Toutefois, preuve du regain d’intérêt, même la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) se sont penchés sur la question. Plusieurs études ont même été rédigées mais, la plupart du temps, les auteurs ont conclu qu’il s’agissait d’un concept fort complexe et difficilement applicable.

Une fois n’est pas coutume, ce sont les Etats-Unis qui vont conduire à l’annulation – partielle tout du moins – d’une dette considérée par beaucoup comme étant odieuse. C’est au printemps 2003. La dette n’est plus cubaine mais irakienne et le marché du sucre a été remplacé par celui du pétrole. Mais le principe reste le même : le peuple irakien n’a pas à s’acquitter des dettes contractées par Saddam Hussein et sa clique dictatoriale. Washington, qui vient d’envahir l’Irak, presse Moscou, Paris et Berlin, trois créanciers importants, d’annuler la dette de l’Irak. La question sera finalement réglée au sein du Club de Paris où 80% de la dette irakienne sera annulée. En évitant soigneusement toute allusion à la doctrine de la dette odieuse.

* Voir le site internet de l’organisation : http://cadtm.org/

Le Temps. Suisse, 2012

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